因篇幅所限，本文无法做细节性介绍，仅从立法目的、结构体例、适用范围、立法技术、起草过程和整体定位上展示概貌，并简要梳理其内容。

这同样是阻滞公共利益实现的基因。在我国，合作治理有着深刻的理论基础和政治基础。

法治发达国家对于合作治理大都制定了相应的法律典则，有些法律典则相对比较抽象。在我国，行政法治过程曾经处于一种相对封闭的状态。对于私方当事人在合作治理中的介入，人们似乎无需进行争论。而这同时也带来了合作治理中利益关系的复杂性，因为在传统的行政高权的治理格局中，其中的利益关系具有唯一性，而在合作治理情形下，这种唯一性便不复存在。诸多国家的行政程序法都将行政公开化作为基本原则。

与行政高权主导的治理相比，合作治理非常明显地加入了利益元素，例如，上述的一个私方主体或者行政主体以外的其他社会主体之所以愿意参与到治理过程中来，愿意成为合作治理中的主体之一，他首先考虑的是自身的利益。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。例如，在服务外包和管理外包中，他们会得到一定的报酬，他们的付出会得到相应的回报等。

在公法中，凡有行使能力的人就有使用它的义务，这个原理是严格的。这同样是阻滞公共利益实现的基因。合作治理和传统的行政治理目的一致，都是要构造良好的社会秩序，这也是合作治理的最高目标和最高境界。通过治理使社会角色得到合理分配，社会关系得到合理定位，社会秩序得到正当维护。

第三个要素是，它体现出合作治理中相关投入和产出的复杂关系。私方当事人的主导作用自然而然地对公共利益的实现构成了潜在的威胁。

行政机关设计新的社会秩序的权能实质上是建立行政法规范的活动，行政法的扩权本质便从这种秩序设计中体现出来。将私法规则运用于公法虽然在学理上有一定的障碍，在学界也有人并不赞成，然而，在法治发达国家私法规则被引入到公法中，似乎是一个大趋势。[8]该论断表明属于公共秩序的东西必须有普遍的社会参与，而要保证参与的社会性就必须由公权进行主导，在传统行政法治治理过程中行政主体处于核心地位，它能够单方面地形成行政法律关系，这在我国行政法学理论中是被普遍认可的。个体在其相互关系中处于一种平等的地位。

到了2013年，中共十八届三中全会提出了社会治理的概念，该概念的提出对我国行政法治的发展具有重大的价值。[4]合作治理从本质上讲并没有改变这种最终价值，即上面提到的与社会机制和公共权能相关的价值。合作治理所体现的是平等精神，因为它弱化了行政高权在治理中的地位，所有参与治理的当事人都与行政主体保持着一种平等状态。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了社会治理的概念，这就是要求在治理过程中有广泛的社会主体的参与。

三是应当设定合作治理中公共利益维护的方式。以此而论，合作治理是我国行政法治发生革命性变化的表现，必须充分认识它的价值和地位。

如果行政主体放弃了这样的监督，就有可能给合同当事方更多的实现自身利益的机会，以及更多的减损公共利益的机会。该理论认为行政过程的人格是国家人格，而非行政人格，行政系统只是国家人格的代表者而已。

多元化的参与被认为是创造规则、促进改革和管制新的市场现实的一种方式。在一些国家，合作治理与私方当事人介入治理几乎是同一意义的概念。公共治理由公法调控，即通过以行政法为主体的公法调控治理过程。我国多年来所推行的社会治安综合治理就是多主体参与的治理，当然，笔者暂时还没有将这种综合治理与行政法上的合作治理视为同一意义上的概念，仅就综合治理的治理模式而论，我国今后的合作治理也有可能像综合治理那样有多方主体的参与。第五，合作治理的普遍参与性。而这个认知也有着一定的理论基础，即认为行政主体是公权的代表者，它并没有独立的法律人格，也没有属于自身的利益，所以，在行政法学理论中就有一种关于行政机关人格否定说的理论。

通过契约关系，可以使各主体在合作之中的权利和义务得到明确，权利和义务得到对等，在这种情形下，公共利益被淡化的概率将会大大缩小。作者简介：关保英，上海政法学院教授，博士研究生导师。

第一，其涉及公共利益。在选择性执法这种不当的执法状态下，行政主体在执法过程中渗入了诸多主观因素，甚至渗入了自身的利益，这最终会阻滞和影响公共秩序的实现，制约公共利益的实现。

从一定意义上讲，其他利益关系的整合是强调公共利益价值所必须的，因为诸种利益在具体的运作和实现中常常是非常复杂的，常常是交织在一起的。作为公共权力，它拥有某些特权使它能够保护这种普遍利益。

而一些行政主体仅仅选择特定的对象，而不选择其他的可选对象，这种选择性的合作治理与时下不当执法中出现的选择性执法颇为相似。第一，合作治理机制的法定性。他们常通过巧立其他的支出项目甚至以总体支出额为由来扩大核心预算。在传统行政法学理论中，有关行政法的界定与行政管理被牢固地联系在一起。

有些法律典则仅仅规定合作治理的问题，例如，美国就曾制定了《协商后制定规则法》;[19]有些法律典则则规定特定的管理事项，而在该管理事项中确定具体的合作模式，例如，美国的《清洁空气法》就是如此。而这些程序在合作治理中还能够被运用吗？笔者认为，绝大多数传统的行政程序在合作治理中仍然是有效的，仍然能够调控治理主体的行为，这是由行政程序的本质所决定的。

摘要:  由行政系统主导的合作治理已经成为当代行政法治的基本方式之一。然而，我国的合作治理尚处于起步阶段，人们尚未对合作治理中的利益关系进行相应的研究，更谈不上进行细致的量化分析。

行政主体如何对合作治理进行监督，这是我国行政法治实践需要解决的问题。个体以个体利益为行为目标，追求收益和成功。

[15]可以对权力寻租作出这样的解释，那就是权力主体利用公权实现私人利益的状态。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，依法治国，就是要化解社会矛盾和解决社会纠纷，形成良好的社会秩序，这非常清晰地表明任何治理都不能够违背这种原则。合作治理是公众和其他社会系统参与治理的治理模式。第二，其涉及行政利益。

行政法治中的治理模式是一个发展变化着的事物，我国行政法治以管理论作为理论基础，该理论基础将行政系统放置在治理的核心地位，与其说行政系统是在进行社会治理，还不如说行政系统是在进行社会管理，其本质具有明显的权力扩张性：行政机关就是在具体的管理活动过程中，以立法机关的基本规则为参照完成社会秩序之设定的。自1946年美国制定《联邦行政程序法》之后，世界各国出现了行政程序立法的趋势。

合作治理可以被视为治理的一种模式，或者新的治理格局，但就每一个治理而论，都是具体的、个别的和可以操作的。这便刻画了如下问题：治理过程中无论涉及什么样的利益关系，其追求公共利益和公共秩序是最高衡量标准，其他利益的存在和维护只是一个手段。

笔者认为在法治国家、法治政府和法治社会的关系中，法治社会是最终的归宿，是治理的最高境界。合作治理就是为了调动私方主体参与治理的积极性。